一、申請專項(xiàng)債額度根據(jù)《試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》（財(cái)預(yù)[2017]89號）中“各地試點(diǎn)分類發(fā)行專項(xiàng)債券的規(guī)模，應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院批準(zhǔn)的本地區(qū)專項(xiàng)

一、申請專項(xiàng)債額度

根據(jù)《試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》（財(cái)預(yù)[2017]89號）中“各地試點(diǎn)分類發(fā)行專項(xiàng)債券的規(guī)模，應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院批準(zhǔn)的本地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌安排”的要求，所以，各市縣有一個(gè)項(xiàng)目想要發(fā)行專項(xiàng)債，最基本的條件就是具備相應(yīng)的專項(xiàng)債額度。

專項(xiàng)債額度如何來？一句話：“自下而上申請，自上而下分配”。

一般由各市縣財(cái)政局根據(jù)項(xiàng)目融資需求向省財(cái)政廳申請額度，省財(cái)政廳匯總?cè)〉那闆r后，向財(cái)政部申請全年的發(fā)債額度。

財(cái)政部根據(jù)各省的項(xiàng)目情況、財(cái)政情況、經(jīng)濟(jì)情況等各項(xiàng)因素后，審批該省的全年發(fā)債額度。省財(cái)政廳拿到全年額度后，再根據(jù)各市縣的財(cái)政情況及項(xiàng)目情況，向各市縣分配額度。

最開始的時(shí)候，各市縣財(cái)政局只需要把項(xiàng)目和所需額度報(bào)送給財(cái)政廳就可以了。慢慢的，財(cái)政廳發(fā)現(xiàn)各市縣項(xiàng)目需要的額度都挺多，而整個(gè)省的額度又有限。

所以，有些省的財(cái)政廳要求各市縣在申請額度的同時(shí)，報(bào)送該融資項(xiàng)目的資金平衡方案。財(cái)政廳以此來判斷項(xiàng)目的質(zhì)量，把有限的額度分配到質(zhì)量上佳的項(xiàng)目上去。

一般情況下專項(xiàng)債額度申請程序

那什么樣的項(xiàng)目才具備發(fā)行專項(xiàng)債的條件，什么樣的項(xiàng)目又是好的項(xiàng)目？根據(jù)89號文要求：“發(fā)行專項(xiàng)債券建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入的現(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專項(xiàng)債券還本付息的規(guī)模”。

因此，資金平衡方案里，測算出項(xiàng)目收益未來能夠覆蓋債券本息，就可以發(fā)行債券，一般要求覆蓋倍數(shù)在1.1以上，有些項(xiàng)目甚至能達(dá)到2倍甚至3、4倍以上。

項(xiàng)目資金平衡方案是后續(xù)專項(xiàng)債正式發(fā)行時(shí)需要披露的文件之一，因?yàn)樨?cái)政廳要求財(cái)政局在前期申報(bào)額度時(shí)就要提供，所以，財(cái)政局一般會提前聘請專業(yè)的會計(jì)事務(wù)所協(xié)助該項(xiàng)工作。會計(jì)事務(wù)所也會要求收取一定的費(fèi)用。

二、聘請中介機(jī)構(gòu)開展工作

專項(xiàng)債額度下發(fā)后，就要開始制作一套債券申報(bào)材料。從各省市的情況來看，都是由市縣財(cái)政局牽頭，相關(guān)職能部門配合。

申報(bào)材料包括信息披露文件、項(xiàng)目收益與融資資金平衡方案、財(cái)務(wù)評價(jià)報(bào)告、法律意見書、信用評級報(bào)告。

有些省市為了減少發(fā)行費(fèi)用，財(cái)政廳會統(tǒng)一撰寫信息披露文件與信用評級報(bào)告。因?yàn)槊恳恢粋男庞迷u級報(bào)告基本上都是當(dāng)?shù)卣男庞帽硶厩闆r基本相似，沒必要每一只債券都聘請一家評級機(jī)構(gòu)。

財(cái)政廳只要找來一家評級機(jī)構(gòu)，跟對方簽訂一年的合同，弄一個(gè)打包價(jià)格，就省了不少錢。

因此，大部分情況，各市縣財(cái)政局發(fā)行債券只需提供項(xiàng)目收益與融資資金平衡方案、財(cái)務(wù)評價(jià)報(bào)告、法律意見書三份文件。

整個(gè)申報(bào)材料的制作，由財(cái)政局聘請各中介機(jī)構(gòu)開展材料編寫工作，各中介機(jī)構(gòu)主要包括會計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所。各家的職能分別為：

1. 會計(jì)師事務(wù)所：對項(xiàng)目資金平衡情況進(jìn)行評價(jià)，出具項(xiàng)目收益與融資資金平衡方案、財(cái)務(wù)評價(jià)報(bào)告兩份文件；

其實(shí)，項(xiàng)目收益與融資資金平衡方案本該是由財(cái)政局自己撰寫，但實(shí)際中一般會由會計(jì)師協(xié)同財(cái)政局共同完成。

2. 律師事務(wù)所：對項(xiàng)目進(jìn)行合法合規(guī)審查，并出具法律意見書。

有些地方還會找一家銀行機(jī)構(gòu)或者證券公司做整個(gè)發(fā)債申報(bào)材料的牽頭方，牽頭方的主要職能就是受財(cái)政局委托，為其提供發(fā)債的全流程服務(wù)。包括政策的咨詢，指導(dǎo)會計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所開展申報(bào)材料制作工作，協(xié)調(diào)會計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所各工作事項(xiàng)，以及包括發(fā)債進(jìn)度以及對發(fā)債材料的質(zhì)量進(jìn)行整體把關(guān)等等。

簡而言之，就是本該財(cái)政局自己做的事，牽頭方都幫你做好了。

三、申報(bào)發(fā)行材料

根據(jù)發(fā)債時(shí)間進(jìn)度安排編制好申報(bào)材料后，由牽頭方或財(cái)政局自身進(jìn)行材料的初步審核，再統(tǒng)一提交到省財(cái)政廳審查，各中介機(jī)構(gòu)根據(jù)財(cái)政廳反饋意見再次修改申報(bào)材料。材料無誤后，由省財(cái)政廳安排至交易所發(fā)行債券。

下圖展示專項(xiàng)債發(fā)行全流程圖：

實(shí)際過程中，財(cái)政局所做的工作不是特別多，主要是與各中介機(jī)構(gòu)簽訂委托合同，其余制作申報(bào)材料統(tǒng)一由牽頭方管理。財(cái)政局需根據(jù)合同約定向會計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所支付費(fèi)用。

涉及到其他政府職能部門的，就是需向債券工作小組提供項(xiàng)目材料。例如發(fā)行土儲債，需國土局、土儲中心等相關(guān)職能部門配合；發(fā)行棚改債，需住建局、國土局等職能部門配合提供材料。

整個(gè)發(fā)債流程不是特別復(fù)雜，整個(gè)市場大致在2-3個(gè)月左右，甚至更快，比發(fā)行一筆企業(yè)債、公司債簡單許多。

但，任何一個(gè)項(xiàng)目，只有你自己牽頭去做了，才會知道，流程不復(fù)雜，而其中各方面協(xié)調(diào)的東西不少。

與發(fā)行企業(yè)債不同，發(fā)行企業(yè)債是你企業(yè)自己的事，你這個(gè)月發(fā)不出來，下個(gè)月再發(fā)。可是，專項(xiàng)債一般由省財(cái)政廳牽頭，定下大致的發(fā)債時(shí)間后，會一次性發(fā)好幾只債券。

各市縣都要根據(jù)這個(gè)發(fā)債時(shí)間進(jìn)行倒推，安排工作日程表，中間即使遇到了難題，也要立馬解決，不能因?yàn)槟氵@個(gè)市縣的債券耽誤了本批債券的發(fā)行進(jìn)度。

成功獲批發(fā)行專項(xiàng)債，核心是編制一份優(yōu)秀的項(xiàng)目收益與融資資金平衡方案。

四、編制資金平衡方案的內(nèi)容

所謂項(xiàng)目收益與融資資金平衡，就是測算項(xiàng)目實(shí)施后，未來產(chǎn)生的收益能夠覆蓋為實(shí)施項(xiàng)目而投入的資金，也就是說資金能夠收回，或至少融資資金能夠收回，沒有償債缺口，不需要另外去找資金還債。所以，項(xiàng)目資金平衡方案的主要內(nèi)容就是：投入資金的資金來源和現(xiàn)金流出計(jì)劃，項(xiàng)目產(chǎn)生的收入資金來源及現(xiàn)金流入測算，最后總的現(xiàn)金流入能夠覆蓋現(xiàn)金流出，并且要有一定的盈余，或者叫覆蓋倍數(shù)。

（一）資金來源與資金用途

按照中辦國辦《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（廳字33號文）的要求，項(xiàng)目資金來源包括項(xiàng)目資本金（可以是自有資金和/或?qū)ｍ?xiàng)債資金）、專項(xiàng)債券、市場化融資。資金用途包括，專項(xiàng)債券還本付息、市場化融資還本付息、建設(shè)支出、運(yùn)營支出及稅金（如果項(xiàng)目立項(xiàng)給政府委辦則不存在稅收，立項(xiàng)給項(xiàng)目公司或平臺等企業(yè)則部分經(jīng)營性收入存在稅收）。在項(xiàng)目資金平衡方案中必須對上述內(nèi)容提前統(tǒng)籌考慮，全盤規(guī)劃。

（二）現(xiàn)金流

發(fā)債主要是是看項(xiàng)目的現(xiàn)金流情況，資金平衡方案需要對項(xiàng)目全生命周期的現(xiàn)金流進(jìn)行動態(tài)的平衡安排。現(xiàn)金流的方案要盡可能與實(shí)踐結(jié)合，考慮到實(shí)際落實(shí)的細(xì)節(jié)，例如其中建設(shè)期的支出必須與實(shí)際施工單位的施工進(jìn)度緊密結(jié)合。例如設(shè)備更新改造也必須明確中修、大修的時(shí)間和具體支出，以此考慮會計(jì)處理方式，是通過預(yù)提平滑支出，還是按當(dāng)年支出，避免與還本付息的日期相沖突，導(dǎo)致現(xiàn)金集中支出風(fēng)險(xiǎn)。

項(xiàng)目收入則必須分為兩個(gè)部分，一部分用于償還專項(xiàng)債，納入政府性基金預(yù)算管理；另一部分為專項(xiàng)收入，用于償還市場化配套融資，由項(xiàng)目主體負(fù)責(zé)管理并償還，逐年還本付息。

（三）資金覆蓋倍數(shù)

資金平衡方案最終的輸出結(jié)果與評價(jià)指標(biāo)就是資金覆蓋率（還本付息倍數(shù)）及資金平衡狀況（現(xiàn)金流缺口）。是通過對項(xiàng)目的資產(chǎn)負(fù)債表、損益表，特別是現(xiàn)金流量表進(jìn)行推演，最終計(jì)算出還本付息倍數(shù)和現(xiàn)金流缺口，還本付息倍數(shù)是省財(cái)政審批專項(xiàng)債項(xiàng)目的主要指標(biāo)，現(xiàn)金流缺口是安排項(xiàng)目其他融資渠道包括市場化融資的依據(jù)。還本付息倍數(shù)的計(jì)算方式是：

（四）整體宏觀層面及年度資金計(jì)劃

資金平衡方案不僅需要做到項(xiàng)目整體宏觀層面上，項(xiàng)目總收益能夠覆蓋舉借債券之本息，并有1.1以上覆蓋倍數(shù)（財(cái)政部指導(dǎo)意見是不低于1.1倍，以此為基礎(chǔ)，各地要求不盡相同，可能高于1.1）。更重要的是要做年度資金計(jì)劃，年度資金計(jì)劃更加具體，包括總投資構(gòu)成及以前年度已完成投資的認(rèn)定、建設(shè)期分年度資金使用計(jì)劃及來源、運(yùn)營期收益實(shí)現(xiàn)進(jìn)度及還本付息安排等等內(nèi)容。此處需要注意區(qū)分自然年還是還債年，如果是自然年，發(fā)債具體日期如果是在下半年，可能會導(dǎo)致年末資金余額過高，需要附加解釋，以免監(jiān)管部門誤認(rèn)為資金使用效率不高。

（五）對專項(xiàng)債項(xiàng)目收入的優(yōu)化

對專項(xiàng)債項(xiàng)目資金平衡方案的優(yōu)化，應(yīng)做在方案編制之前，應(yīng)在規(guī)劃項(xiàng)目的時(shí)候，就考慮如何增大收入，而不能靠編制方案的時(shí)候去夸大乃至捏造。規(guī)劃項(xiàng)目的收入，一般有以下方法：

1、單個(gè)項(xiàng)目增加運(yùn)營元素，把政府性基金收入變成專項(xiàng)收入；多個(gè)項(xiàng)目則肥瘦搭配，挖掘收益來源，提升可融資性。例如園區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，可以將主體項(xiàng)目與物業(yè)/土地開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行打包，通過物業(yè)/土地的滾動開發(fā)形成持續(xù)現(xiàn)金流。

如果要進(jìn)一步開拓專項(xiàng)收入，則是增加項(xiàng)目的運(yùn)營收入，物業(yè)/土地開發(fā)收入和運(yùn)營收入相結(jié)合，使得項(xiàng)目在整個(gè)生命周期都確保有足夠現(xiàn)金流。也就是土地綜合開發(fā)，不能僅做一級開發(fā)。

2、對當(dāng)?shù)刭Y源進(jìn)行歸納整理，將多個(gè)子項(xiàng)目合并為一個(gè)大項(xiàng)目或?qū)⒍鄠€(gè)子項(xiàng)目重組，確保每個(gè)項(xiàng)目都具備一定的收益性和可融資性，滿足市場化融資的需求。

3、挖掘項(xiàng)目的經(jīng)營性，充分開發(fā)資源，對于過去未能按照市場原則進(jìn)行的交易，則應(yīng)該重新按照市場原則進(jìn)行規(guī)劃。如城投之間過去有一些交易未進(jìn)行核算的，應(yīng)該重新核算，按市場交易原則進(jìn)行。

五、發(fā)行

省級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)不遲于發(fā)行前7個(gè)工作日，與發(fā)行場所協(xié)商地方債券（包括一般債券、專項(xiàng)債券）發(fā)行時(shí)間，發(fā)行場所原則上應(yīng)當(dāng)按照“先商先得”的方式給予確認(rèn)。

地方政府債的發(fā)行市場包括銀行間債券市場與交易所債券市場。其發(fā)行方式包括公開發(fā)行（公開招標(biāo)和公開承銷）和定向承銷發(fā)行。

承銷是指地方政府與主承銷商商定債券承銷利率（或利率區(qū)間），要求各承銷商（包括主承銷商）在規(guī)定時(shí)間報(bào)送債券承銷額（或承銷利率及承銷額），按市場化原則確定債券發(fā)行利率及各承銷商債券承銷額的發(fā)債機(jī)制。

招標(biāo)是指地方政府通過財(cái)政部國債發(fā)行招投標(biāo)系統(tǒng)或其他電子招標(biāo)系統(tǒng)，要求各承銷商在規(guī)定時(shí)間報(bào)送債券投標(biāo)額及投標(biāo)利率，按利率從低到高原則確定債券發(fā)行利率及各承銷商債券中標(biāo)額的發(fā)債機(jī)制。其中公開發(fā)行單一期次發(fā)行額在5億元以上的須通過招標(biāo)方式發(fā)行。

采用承銷或招標(biāo)方式的，發(fā)行利率在承銷或招標(biāo)日前1至5個(gè)工作日相同待償期記賬式國債的平均收益率之上確定。

專項(xiàng)債券應(yīng)當(dāng)在中央國債登記結(jié)算有限責(zé)任公司辦理總登記托管，在國家規(guī)定的證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)辦理分登記托管。專項(xiàng)債券發(fā)行結(jié)束后，符合條件的應(yīng)按有關(guān)規(guī)定及時(shí)在全國銀行間債券市場、證券交易所債券市場等上市交易。

六、信息披露

各地應(yīng)當(dāng)在專項(xiàng)債券發(fā)行定價(jià)結(jié)束后，通過中國債券信息網(wǎng)和本地區(qū)門戶網(wǎng)站等媒體，及時(shí)公布債券發(fā)行結(jié)果。

根據(jù)《地方政府債務(wù)信息公開辦法（試行）》的通知（財(cái)預(yù)〔2018〕209號）規(guī)定，省級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在新增專項(xiàng)債券發(fā)行前，提前5個(gè)以上工作日公開以下信息：

省級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)在本單位門戶網(wǎng)站、中國債券信息網(wǎng)等網(wǎng)站披露地方債券發(fā)行相關(guān)信息，不再向財(cái)政部備案需公開的信息披露文件。

2020年1月，財(cái)政部辦公廳下發(fā)了《關(guān)于啟用地方政府新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目信息披露模板的通知》，要求各地自2020年4月1日起，發(fā)行新增專項(xiàng)債券時(shí)披露該模板，并在債券存續(xù)期內(nèi)，按照模板格式每年披露項(xiàng)目實(shí)際收益、項(xiàng)目最新預(yù)期收益等信息，如新披露的信息與上一次披露的信息差異較大，應(yīng)進(jìn)行必要說明。

由財(cái)政部國庫司設(shè)計(jì)的地方政府新增專項(xiàng)債券信息披露模板，將投資者最關(guān)心的債券基本要素、項(xiàng)目融資來源、分年融資計(jì)劃、分年預(yù)期收益、收益/融資覆蓋倍數(shù)等項(xiàng)目核心信息，從繁雜的信息披露材料里提煉出來，以表格形式一目了然地展現(xiàn)。

地方政府應(yīng)按模板填報(bào)披露信息。

七、除了土儲、棚改，哪些領(lǐng)域可以發(fā)行專項(xiàng)債？

一圖看懂：

近期棚改專項(xiàng)債又將恢復(fù)發(fā)行，部分地方已在梳理棚改專項(xiàng)債項(xiàng)目清單。監(jiān)管部門對本次棚改專項(xiàng)債提出三個(gè)要求：

一是此次棚改專項(xiàng)債僅支持已開工項(xiàng)目，且不得用于貨幣化安置項(xiàng)目。

二是棚改項(xiàng)目必須納入年度棚改計(jì)劃任務(wù)。

三是棚改項(xiàng)目信息與相關(guān)材料要件信息一致，如立項(xiàng)批復(fù)、用地預(yù)審、“一案兩書”等。

八、專項(xiàng)債資金的用途

從專項(xiàng)債券的界定可以看出，專項(xiàng)債是針對公益性（準(zhǔn)公益性）基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目發(fā)行的政府債券。現(xiàn)行專項(xiàng)債相關(guān)文件，并沒有清晰說明專項(xiàng)債的具體用途（支持項(xiàng)目的具體方式或途徑）。從理論與實(shí)踐的結(jié)合角度看，政府作為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資人和促進(jìn)者，支持項(xiàng)目的途徑主要有三個(gè)：

一是用作政府投資項(xiàng)目的直投資金，

二是用作對項(xiàng)目公司、社會投資人的債務(wù)性資金，

三是用作項(xiàng)目公司的項(xiàng)目資本金。

（一）用作政府投資項(xiàng)目的直投資金

是指專項(xiàng)債收入進(jìn)入發(fā)債收入后，政府以直接投資的方式投入項(xiàng)目；項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的收益回到政府性基金或經(jīng)營性專項(xiàng)收入，歸還專項(xiàng)債本息。由于投資方式為政府直接投資，因此這類項(xiàng)目通常是政府直接投資的項(xiàng)目（政府自建自營項(xiàng)目），即沒有其他經(jīng)濟(jì)主體參股。

（二）用作對項(xiàng)目公司、項(xiàng)目實(shí)施主體的債務(wù)性資金

是指政府方（包括委托城投企業(yè)、融資平臺公司，從事公益性項(xiàng)目的地方國有企業(yè)，下同）以股東借款（政府控股或參股）或委托貸款（政府不參股）的方式借給項(xiàng)目公司或項(xiàng)目實(shí)施主體（不成立項(xiàng)目公司的情況），項(xiàng)目公司或項(xiàng)目實(shí)施主體用項(xiàng)目收益歸還政府方股東借款或委托貸款，政府方將收到的還款本息計(jì)入項(xiàng)目對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入，用以歸還專項(xiàng)債本息。這種方式適用于PPP、特許經(jīng)營等政府不主導(dǎo)只參股，甚至政府不參股的項(xiàng)目。

（三）用作項(xiàng)目的項(xiàng)目資本金

《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）規(guī)定：“允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金。對于專項(xiàng)債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應(yīng)的重大項(xiàng)目，主要是國家重點(diǎn)支持的鐵路、國家高速公路和支持推進(jìn)國家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目，在評估項(xiàng)目收益償還專項(xiàng)債券本息后專項(xiàng)收入具備融資條件的，允許將部分專項(xiàng)債券作為一定比例的項(xiàng)目資本金，但不得超越項(xiàng)目收益實(shí)際水平過度融資。”

除了廳字〔2019〕33號，2019年9月4日李克強(qiáng)總理主持召開的國務(wù)院常務(wù)工作會議上提出要擴(kuò)大專項(xiàng)債的使用范圍，“重點(diǎn)用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施等能源項(xiàng)目，農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施”，并“將專項(xiàng)債可用作項(xiàng)目資本金范圍明確為符合上述重點(diǎn)投向的重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。以省為單位，專項(xiàng)債資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模占該省份專項(xiàng)債規(guī)模的比例可為20%左右。” 在今年4月份，這一比例提高到25%

國發(fā)〔2019〕26號《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》明確了項(xiàng)目資本金的性質(zhì)，“對投資項(xiàng)目來說必須是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何債務(wù)和利息”，即項(xiàng)目資本金不得為項(xiàng)目公司的債務(wù)性資金，但可以為投資人（股東）的債務(wù)性資金。這一認(rèn)定，明確了過去“項(xiàng)目資本金也不得為投資人的債務(wù)性資金”的有關(guān)爭議，也印證了廳字〔2019〕33號“地方政府專項(xiàng)債券可以用于項(xiàng)目資本金”的合法性。

（四）基于上面的分析，專項(xiàng)債資金用于不同類型的項(xiàng)目，其用途可如下表所示：

1、表1為設(shè)立項(xiàng)目公司的情況。對于不設(shè)立項(xiàng)目公司的，由政府委托城投公司、社會投資人自行開展投資、建設(shè)、運(yùn)營，則不存在政府控股和政府參股的情況，因此專項(xiàng)債只能用作：1）政府直接投資項(xiàng)目的直投資金或者項(xiàng)目資本金（項(xiàng)目申請市場化融資）；2）企業(yè)投資項(xiàng)目、PPP、特許經(jīng)營項(xiàng)目的債務(wù)性資金。

2、對于政府直接投資項(xiàng)目，若項(xiàng)目建設(shè)資金全部由政府直接投入，不需要融資，則專項(xiàng)債資金只作政府直投資金；若需要市場化融資，則專項(xiàng)債可作項(xiàng)目資本金——直投資金和其他政府出資資金之和組成項(xiàng)目資本金，其與債務(wù)融資之間的關(guān)系，就是項(xiàng)目資本金比例關(guān)系。

3、政府投資類型中的資本金注入項(xiàng)目，可分為政府控股和政府參股兩類。無論政府控股還是參股，政府都不是100%股東，都有其他投資人參股，都涉及到其他投資人的股東權(quán)益，因此這類項(xiàng)目專項(xiàng)債無法作為政府直投資金，但可以作政府方應(yīng)出資的項(xiàng)目資本金，也可以作為政府方對項(xiàng)目公司的債務(wù)性資金。

4、表1中的企業(yè)投資項(xiàng)目，僅為企業(yè)投資且有政府投資補(bǔ)助或貸款貼息的公益類（準(zhǔn)公益類）項(xiàng)目，不包括企業(yè)自身投資的商業(yè)類項(xiàng)目。這是因?yàn)椋凑铡镀髽I(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》第二條和《政府投資條例》第二、第六條，企業(yè)投資項(xiàng)目和政府投資項(xiàng)目有一定交集，即企業(yè)使用自籌資金并申請使用投資補(bǔ)助或貸款貼息的項(xiàng)目屬于企業(yè)投資項(xiàng)目，也屬于“使用預(yù)算安排的資金”的政府投資項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目必定是公益類或具有公益類性質(zhì)的項(xiàng)目，不能為純商業(yè)類項(xiàng)目。對于這類企業(yè)投資項(xiàng)目，由于政府不參股，專項(xiàng)債不能作政府直投資金和項(xiàng)目資本金，只能作政府對項(xiàng)目公司的債務(wù)性資金。

實(shí)踐中，還有地方政府將發(fā)行專項(xiàng)債券籌集的資金調(diào)撥給項(xiàng)目單位，同時(shí)政府統(tǒng)籌項(xiàng)目產(chǎn)生的基金性收入和專項(xiàng)收入用于專項(xiàng)債券到期償付。這實(shí)際上是把專項(xiàng)債的發(fā)債收入當(dāng)成財(cái)政收入統(tǒng)籌使用了。

九、專項(xiàng)債+市場化融資

根據(jù)《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）（下簡稱“專項(xiàng)債通知”）中相關(guān)內(nèi)容，要發(fā)揮專項(xiàng)債券帶動作用和金融機(jī)構(gòu)市場化融資優(yōu)勢，依法合規(guī)推進(jìn)專項(xiàng)債券支持的重大項(xiàng)目建設(shè)。

該通知同時(shí)規(guī)定，對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項(xiàng)目，由地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券融資；收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營性專項(xiàng)收入，且償還專項(xiàng)債券本息后仍有剩余專項(xiàng)收入的重大項(xiàng)目，可以由有關(guān)企業(yè)法人項(xiàng)目單位根據(jù)剩余專項(xiàng)收入情況向金融機(jī)構(gòu)市場化融資。

上述內(nèi)容明確了兩個(gè)方面，一是如果一個(gè)項(xiàng)目僅有政府性基金收入，是不能市場化融資的；二是只有專項(xiàng)收入，且償還專項(xiàng)債券本息后仍有剩余專項(xiàng)收入的項(xiàng)目，才能市場化融資，即市場化融資的還款來源只能是專項(xiàng)收入。

該通知明確的其他主要內(nèi)容還有：

1、在評估項(xiàng)目收益償還專項(xiàng)債券本息后專項(xiàng)收入具備融資條件的，允許將部分專項(xiàng)債券作為一定比例的項(xiàng)目資本金，但不得超越項(xiàng)目收益實(shí)際水平過度融資。

2、組合使用專項(xiàng)債券和市場化融資的項(xiàng)目，項(xiàng)目收入實(shí)行分賬管理。項(xiàng)目對應(yīng)的政府性基金收入和用于償還專項(xiàng)債券的專項(xiàng)收入及時(shí)足額繳入國庫，納入政府性基金預(yù)算管理，確保專項(xiàng)債券還本付息資金安全；項(xiàng)目單位依法對市場化融資承擔(dān)全部償還責(zé)任，在銀行開立監(jiān)管賬戶，將市場化融資資金以及項(xiàng)目對應(yīng)可用于償還市場化融資的專項(xiàng)收入，及時(shí)足額歸集至監(jiān)管賬戶，保障市場化融資到期償付。

3、市場化轉(zhuǎn)型尚未完成、存量隱性債務(wù)尚未化解完畢的融資平臺公司不得作為項(xiàng)目單位；嚴(yán)禁項(xiàng)目單位以任何方式新增隱性債務(wù)。

通過上述內(nèi)容，在決定是否進(jìn)行市場化融資之前，需要對建設(shè)項(xiàng)目的各項(xiàng)收入做出預(yù)測，并進(jìn)行分類：哪些收入進(jìn)入政府性基金收入，哪些收入進(jìn)入專項(xiàng)收入，再對償還專項(xiàng)債后的其他專項(xiàng)收入進(jìn)行預(yù)測，有盈余，則可籌措相應(yīng)市場化融資以及決定一定比例專項(xiàng)債是否用于資本金。

簡言之：

專項(xiàng)債的還款來源可以是政府性基金收入+專項(xiàng)收入，此部分資金繳入國庫，納入政府性基金預(yù)算管理，確保專項(xiàng)債券還本付息。

市場化融資的還款來源只能是專項(xiàng)收入，項(xiàng)目單位在銀行開立監(jiān)管賬戶，將此部分收入歸集至監(jiān)管賬戶，用于市場化融資到期償付。

專項(xiàng)債與市場化融資對應(yīng)的收入應(yīng)該進(jìn)行分割，專項(xiàng)債與市場化融資對應(yīng)的資產(chǎn)是否需要進(jìn)行分割呢？要看項(xiàng)目具體情況。因?yàn)閷ｍ?xiàng)收入可以歸還專項(xiàng)債、也可以歸還市場化融資，對專項(xiàng)收入可以進(jìn)行分割，但對產(chǎn)生專項(xiàng)收入的資產(chǎn)缺很難進(jìn)行分割。另外，市場化融資的提供方是可以提出資產(chǎn)抵質(zhì)押要求的。如果對市場化融資提供抵質(zhì)押影響到專項(xiàng)債還款來源的實(shí)現(xiàn)，則應(yīng)征得政府方的同意。

十、專項(xiàng)債和市場化融資的受償順序

專項(xiàng)債在實(shí)際應(yīng)用中，如果是政府直接投資，那么發(fā)債主體和項(xiàng)目單位是某個(gè)政府部門，項(xiàng)目建設(shè)資金全部來自專項(xiàng)債，不涉及外部融資。

如果，專項(xiàng)債僅提供項(xiàng)目建設(shè)部分資金，那么可區(qū)分為債權(quán)性質(zhì)的資金和股權(quán)性質(zhì)的資金；金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資決策時(shí)，會按項(xiàng)目披露的“收益融資自平衡方案”等信息進(jìn)行分析。

（一）專項(xiàng)債提供債權(quán)資金

因?qū)ｍ?xiàng)債利率低，投資者有權(quán)要求優(yōu)先償還，且政府性基金收入（土地出讓金為主）產(chǎn)生于項(xiàng)目前期，故專項(xiàng)債還款優(yōu)先有其合理性。

另一方面，由于專項(xiàng)債利率低，市場化融資利率高，項(xiàng)目單位出于節(jié)約利息成本的需求，也存在先還高成本的市場化融資，再還專項(xiàng)債的需求。

這一問題的解決，要回歸于基本事實(shí)：就是還款來源產(chǎn)生的時(shí)間。

（二）專項(xiàng)債提供股權(quán)資金（資本金）

在財(cái)務(wù)會計(jì)上，權(quán)益資金的受償順序劣后于債權(quán)資金，這是常識。但在專項(xiàng)債用于資本金場合，在最初做“收益融資自平衡”方案時(shí)，就將項(xiàng)目收入分割了，一部分用于償還專項(xiàng)債，另一部分用于償還市場化債權(quán)融資，特別是政府性基金收入只能用于償還專項(xiàng)債本息。

一個(gè)項(xiàng)目建設(shè)資金，既有專項(xiàng)債又有市場化融資的情況下，還款順序可以是專項(xiàng)債做債性資金>市場化融資>專項(xiàng)債做資本金--前面的先還。

這里我們需要理解，雖然專項(xiàng)債均繳入國庫，實(shí)際還款責(zé)任是地方政府，但在專項(xiàng)債充當(dāng)資本金和專項(xiàng)債充當(dāng)債性資金的情況下，地方政府的責(zé)任有所不同。專項(xiàng)債充當(dāng)債性資金的情況下，項(xiàng)目單位的責(zé)任更大一些。

而實(shí)際的還款順序安排，還必須考慮到還款來源產(chǎn)生的順序，應(yīng)與之匹配。

市場化融資提供者，將根據(jù)償還專項(xiàng)債后的現(xiàn)金流，也是對應(yīng)明確分割的現(xiàn)金流進(jìn)行授信測算，并做出決策。

十一、地方政府如何謀劃專項(xiàng)債項(xiàng)目？

（一）誰來謀劃

統(tǒng)籌發(fā)揮發(fā)展改革部門、財(cái)政部門及相關(guān)部門各自職能，在遵循有關(guān)投資管理和財(cái)政管理法律法規(guī)的前提下，共同做好專項(xiàng)債項(xiàng)目儲備、申報(bào)、調(diào)度、監(jiān)管、績效管理等工作。

發(fā)展改革部門要發(fā)揮在項(xiàng)目策劃和管理方面的優(yōu)勢，牽頭抓總，做好政策解讀和申報(bào)指導(dǎo)。同時(shí)，堅(jiān)持專業(yè)的人干專業(yè)的事，強(qiáng)化行業(yè)主管部門的主體責(zé)任，充分調(diào)動各行業(yè)主管部門的積極性，編制好專項(xiàng)債項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告和環(huán)評影響評價(jià)等專項(xiàng)報(bào)告，落實(shí)好規(guī)劃、用地、用能等要素保障。

（二）怎么謀劃

一是專班作戰(zhàn)。發(fā)展改革和財(cái)政部門、行業(yè)主管部門、咨詢機(jī)構(gòu)，三方力量擰成一股繩，形成工作專班，扁平化作戰(zhàn)，現(xiàn)場辦公，有效銜接。專班必須專業(yè)，發(fā)展改革和財(cái)政部門體現(xiàn)在把控政策的專業(yè)上，行業(yè)主管部門體現(xiàn)在深耕行業(yè)的專業(yè)上，咨詢機(jī)構(gòu)體現(xiàn)在策劃包裝提升項(xiàng)目質(zhì)量的專業(yè)上。

二是精準(zhǔn)謀劃。按照專項(xiàng)債支持的領(lǐng)域，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，在立項(xiàng)之前就要著重考慮資金籌措中專項(xiàng)債對項(xiàng)目的各種要求，尤其是結(jié)合預(yù)算內(nèi)投資的地方配套部分，有收益的項(xiàng)目爭取專項(xiàng)債解決。

三是咨詢機(jī)構(gòu)早參與。建立引入高水平咨詢機(jī)構(gòu)聯(lián)合會戰(zhàn)模式，提早介入對項(xiàng)目策劃、融資方案、風(fēng)險(xiǎn)管理、可持續(xù)發(fā)展等方面，提供包括決策、準(zhǔn)備、實(shí)施、運(yùn)營在內(nèi)的全過程咨詢服務(wù)，幫助謀劃和策劃生成一批次符合國家投向、符合申報(bào)要求、符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、符合地方實(shí)際的高質(zhì)量的專項(xiàng)債項(xiàng)目。

四是金融機(jī)構(gòu)早參與。中央明確金融機(jī)構(gòu)可以對符合要求的專項(xiàng)債項(xiàng)目進(jìn)行配套融資，這對項(xiàng)目的要求就比較高，項(xiàng)目的未來基金性收益、專項(xiàng)收入和經(jīng)營性收入等必須滿足還債和還貸的要求。可以引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)提前介入專項(xiàng)債項(xiàng)目策劃，靈活運(yùn)用信貸產(chǎn)品，結(jié)合實(shí)際提供量身定制的金融服務(wù)。